城市更新是城镇化中后期阶段发展的重要动能，也是提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。住房和城乡建设部数据显示，截至2024年7月，全国已实施城市更新项目超过6.6万个，累计完成投资2.6万亿元，有力促进了城市高质量发展。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出建立可持续的城市更新模式，深化城市安全韧性提升行动，为未来健康推进城市更新行动提供了指引。
城市更新作为城市有机体的“新陈代谢”，即使在高度发达的纽约、伦敦、东京等国际大都市，也无时无刻不在进行。梳理国际大都市城市更新理念和实践经验，对中国形成可持续的城市更新模式具有重要借鉴意义。
伦敦。视觉中国 资料图
国际大都市城市更新的三次迭代
自20世纪30年代英国最早开始真正意义上的城市更新算起，国际社会城市更新实践早期阶段以解决城市发展中出现的问题为主，经过多次迭代，当前已发展到3.0阶段。
城市更新1.0阶段（20世纪30年代-20世纪80年代）。这一阶段的城市更新主要解决城市设施设备老化等问题，以大拆大建、大开大合为特征。如20世纪30年代伦敦清除“贫民窟”计划、20世纪50年代纽约针对有色人种聚集区的改造等。
城市更新2.0阶段（20世纪80年代-21世纪初）。这一阶段的城市更新以城市功能的局部优化调整为目标。如日本经济泡沫之后东京丸之内地区再开发，兼顾了历史文化和现代时尚，对商业综合设施进行了更新改造，成为这一阶段城市更新的典型代表。
城市更新3.0阶段（21世纪初至今）。这一阶段的城市更新更多以建设开放共享的公共空间、塑造混合宜居的城市街区，以及发展绿色创新的产业内容等为目标。如2020年纽约布鲁克林区公布“公共领域人本城市更新计划”，制定了公共交通升级、生物多样性增加、共享街道建设、特色地标场所营造等多个领域的城市更新内容。
国际大都市城市更新有哪些重要理念
当前国际大都市城市更新更加强调城市运营维度的自我完善，讲求全面、连贯、整体的可持续发展。梳理国际大都市城市更新实践，可以总结城市更新理念的几组关键词。
“动态、长期”。城市的发展是无休止的，因此城市更新也是永续存在的。如1999年东京丸之内地区启动更新计划持续至今，已有20余年历史。最初丸之内地区更新以硬件设施改造为主，2014年开启的第二阶段改造内容包括产业创造、街区振兴、区域共生和再现水都等。2020年以来，丸之内地区的城市更新则主要聚焦环境保护和新兴产业引进领域。时至今日，丸之内地区的城市更新依旧持续，主要包括地下商业广场、公共空间精细开发和文艺民俗活动举办三大板块。
“系统、开放”。城市作为有机体，以城市更新推动城市功能板块有序分工协作与对外能量交换是其正常运转的基础。如2020年美国纽约州布鲁克林区公布“公共领域人本城市更新计划”，旨在将布鲁克林从“围绕汽车使用而创建的商务区”转变为“以人为本的公共空间”，更新的内容系统而全面，包括以满足多元出行需求为目标的公共交通升级改造、以满足生态健康需求为目标的生物多样性改造、以满足舒适步行需求为目标的共享街道改造，以及以满足愉悦交往需求为目标的特色地标场所营造。通过以上更新内容，对内实现功能协同，对外加强联系互动。
“融合、自洽”。通过城市更新疏通阻碍城市功能提升的痛点、堵点，促进城市机理融合，实现城市功能自洽。如伦敦国王十字区通过以人为核心的TOD开发模式，推动站点与居住、商业、办公等各类空间的互通可达，使街区无缝对接、疏解、吸引来自站点的庞大客流，并细化地块分工，促进商务、办公、艺术、旅游、居住、教育、休闲、时尚、科技等功能自洽。最终使国王十字区从“货的枢纽”转型为“人的枢纽”，从城市边缘的“遗忘角落”转变为极致多元的“微缩伦敦”。
“公平、韧性”。通过城市更新弥补或完善城市发展不均衡的问题，保护包括儿童、老人、少数民族、残障人士等弱势群体权益，体现公平和正义。同时，伴随全球气候变化和公共卫生事件影响，韧性城市建设成为一项世界性议题，也被纳入城市更新的范畴。如2023年芝加哥发布的“我们将成为芝加哥”被称为“反思性”总规，提出通过城市更新提供公平住房、改善公共空间等保护弱势群体权益，同时增设社区应对公共卫生紧急情况的必要设施、在工业区周围增建开放空间等提高城市韧性。
对推进中国可持续城市更新的启示
中国城市更新经过几十年的实践探索，内涵更为丰富、过程更加善治。2022-2023年，中央层面的城市更新相关政策文件数量为近几年最高，地方层面的相关政策更是层出不穷。2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对实施城市更新和安全韧性提升行动作出了系列部署。为推进中国城市更新健康可持续，借鉴国际大都市城市更新前沿趋势和重要理念，可形成如下启示：
第一，紧扣“人本价值”，构建城市更新的综合目标体系。当前国际大都市的城市更新实践大都以人本价值为导向，即基于个人、群体或社会的综合需求而进行城市更新，如改善城市人居环境、保护传承历史风貌、建设安全韧性城市、提升城市治理能级等。统观中国城市更新实践，大部分地区仍处于城市更新的转型期，部分城市更新实践仍然用商业价值或土地价值为主来衡量城市更新的效益，过多追求经济性而忽略了社会性。借鉴国际大都市城市更新理念，中国城市更新应强调经济、社会、生态、文化并重的综合目标设立，同时增加城市更新的公众参与度以及时回应社会需求，并鼓励推广自下而上的城市更新模式。
第二，辨析“主要矛盾”，打通特定领域城市更新的痛点。国际大都市城市更新实践证明，不同领域的城市更新需要解决的主要矛盾存在差异。如伦敦西区历史城区保护更新过程中植入现代功能，以应对“历史城区活力不足”的问题；西雅图的联合湖南区（South Lake Union District-Seattle）通过引进大型创新机构驱动地块创新能力，以推动工业仓储区等低效区域转型；东京推出Park-PFI制度，创新城市公园建管模式，以应对城市公园可持续运营困境。
当前中国城市更新的领域较多、范围较广，应区分不同城市更新类别，分类施策，如历史城区保护更新需要平衡保护和利用的关系、低效片区更新重点做好腾退和引进的衔接、老旧城区更新改造面临原有社会生态平衡的打破与重建、公共空间项目则需要促进经济效益和社会效益的融合。
第三，强调“空间运营”，实现建成环境的精细化再利用。城市空间是稀缺资源，可通过城市更新实现城市空间的多功能混合，构筑发展合力。如巴塞罗那“针灸疗法”借助方格路网特性，将单个街区打造成为功能高度混合的基础创新单元；纽约布鲁克林区“公共领域人本城市更新计划”和东京丸之内地区对公共空间进行软硬件结合的精细改造；东京以“公园+住宿、公园+艺术、公园+社区服务”等运营理念丰富了城市公园的服务功能。
借鉴国际经验，中国城市更新应赋予空间类项目以更多生命力，除了科学调整空间规划完善地块功能组合、灵活使用容积率优化城市空间形态外，在运营层面需要持续创新，营造“一体多用、分时复用”的使用场景，提高空间绩效。
第四，完善“制度体系”，探索可持续城市更新长效机制。如伦敦在城市更新实践中构建了伙伴合作机制，并推动形成了全民参与的社区主导式更新模式；新加坡城市更新过程中建立了包含规划、行政、政策和法规在内的城市更新制度体系，并依托产权制度等手段避免了市场自发的无序开发现象。为推进中国城市更新制度体系进一步完善，可在社区或街道空间尺度上，借鉴成立由区级政府、社区代表、商业机构、志愿者等构成的具有广泛代表性的城市更新理事会，探索多元主体合作的项目开发运营模式，并推出包括租赁管制、土地征用、土地储备和保护规划等相关制度，形成可持续城市更新制度体系，保障城市更新的顺利推进。
（作者刘玉博系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员；庞李联嘉系上海社会科学院博士研究生）
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